پوست‌اندازی استقلالی در سیاست‌گذار پولی کشور

پایگاه خبری فولاد ایران - کمیته بانکداری مجلس شورای اسلامی طرح ۸۰ ماده‌ای را برای اصلاح ساختار بانک مرکزی تهیه کرده است. به گفته کارشناسان، مهم‌ترین بخش این طرح را می‌توان تغییر ارکان اداره بانک مرکزی و حرکت به سوی استقلال بانک مرکزی عنوان کرد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد در طرح جدید مجلس، مکانیزم بهره‌گیری از ابزارهای سیاست‌گذاری پولی تغییر کرده و نقش مستقلی برای بانک‌مرکزی تعریف شده است دراین طرح شخصیت حقوقی مستقلی برای بانک مرکزی متصور شده است.

سال ۱۳۳۹، بانک مرکزی در کشور تاسیس شد و وظایفی چون نشر اسکناس و مسکوک، حفاظت از ارزش پول ملی، بانکداری دولت و... را عهده‌دار شد. اما پس از ۱۲ سال آزمون و خطا در امر بانکداری مرکزی، مسوولان به این نتیجه رسیدند که بازنگری در قانون باید به عمل آید و بدین ترتیب، قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱ نوشته شد.

در قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱ تغییرات زیادی اعمال شد که مهم‌ترین آن تغییر در ترکیب شورای پول و اعتبار بود. در شورای جدید، اعضای شورا به ۱۱ نفر کاهش یافت که ترکیب آنها باعث شد نظر دولت در تصمیمات شورا غالب شود. در قانون سال ۱۳۳۹، چهار متخصص به مدت سه سال از طرف هیات وزیران و یک استاد دانشگاه از طرف دانشگاه انتخاب می‌شد. ولی در قانون ۱۳۵۱، دوره عضویت متخصصان به دو سال کاهش یافت و این کارشناسان از طرف نهادهای بخشی‌نگر معرفی می‌شدند. به این صورت در این قانون استقلال شورای پول و اعتبار کاهش یافت و این روند تاکنون ادامه داشته است. چند سال پس از پیروزی انقلاب اسلامی قانون پولی و بانکی کشور با هدف حذف قرض ربوی مورد بازبینی قرار گرفت و در نهایت در سال 1362 قانون جدید با نام «قانون عملیات بانکی بدون ربا» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. از آن سال تاکنون قانون پولی و بانکی کشور برخلاف تحولات رو به رشد و سریع حوزه بانکداری مرکزی و حوزه بانکداری تجاری مورد بازبینی و تجدیدنظر قرار نگرفته است.

نگاه جدید به بانک مرکزی در طرح مجلس

هم دولت و هم مجلس همزمان به فکر اصلاح قانون ۴۵‌ساله بانک مرکزی افتاده‌اند. هر دو می‌خواهند هم قوانین و مقررات بانک مرکزی را تغییر دهند و هم ساختار آن را. مجلس طرح «قانونی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را در کمیسیون اقتصادی در دست بررسی دارد. دولت هم از دو لایحه «قانون بانکداری» و «قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» رونمایی کرده؛ دو لایحه‌ای که به لوایح دوقلو معروف شده‌اند. اما مجلس نیز طرحی برای تغییر قانون بانک مرکزی، در نظر گرفته است. به گفته نمایندگان مجلس، مهم‌ترین بخش این طرح، تغییر ارکان اداره بانک مرکزی و حرکت به سمت استقلال بانک مرکزی است. این طرح قانونی که در ۱۰ فصل و ۸۰ ماده تدوین شده، از حیث حجم مواد نزدیک به سه‌برابر قانون فعلی حاکم بر بانک مرکزی است و تلاش شده رویکردی جامع‌الاطراف داشته باشد.

فصل اول «بانک مرکزی»، فصل دوم «سیاست‌گذاری پولی»، فصل سوم «رابطه بانک مرکزی با نهادهای حاکمیتی»، فصل چهارم «سازمان تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری»، فصل پنجم «ذخایر بین‌المللی و عملیات ارزی»، فصل ششم «پول»، فصل هفتم «نظام‌های پرداخت و تسویه»، فصل هشتم «گزارشگری بانک مرکزی و سازمان»، فصل نهم «شورای هماهنگی ثبات مالی» و فصل دهم «سایر مقررات» نام گرفته است.بر اساس قانون کنونی «هدف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است.»، طرح جدید اما تغییراتی عمده در این هدف‌گذاری به وجود آورده است: در این قانون برای بانک مرکزی اهداف «حفظ ثبات قیمت‌ها؛ به‌عنوان هدف اصلی و اولویت اول بانک مرکزی»، «تامین ثبات و سلامت نظام بانکی» و «رشد اقتصادی و اشتغال، با رعایت اولویت حفظ ثبات قیمت‌ها» در نظر گرفته شده است.

شخصیت جدید برای بانک مرکزی

طرح جدید برخلاف قانون فعلی، از «شخصیت حقوقی مستقل» برای بانک مرکزی سخن گفته است. این طرح همچنین یک ماده را منحصرا به موضوع استقلال بانک مرکزی اختصاص داده است. ماده ۴ می‌گوید: «الف- بانک مرکزی تنها مرجع تصویب مقررات بانکی و سیاست‌های پولی و ارزی است و در راستای تحقق اهداف، اجرای وظایف قانونی خود و به‌کارگیری ابزار مورد نیاز، در چارچوب قانون از استقلال برخوردار است. ب- هیچ شخص و مقام دولتی و غیردولتی نباید اعضای هیات عالی و کارکنان بانک مرکزی را در حوزه وظایف آنان تحت فشار قرار داده یا در انجام فعالیت‌های قانونی آنها دخالت کند. ج-‌اعضای هیات عالی را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چارچوب وظایف قانونی یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.» بند اخیر، یادآور مصونیت پارلمانی نمایندگان مجلس است و به نظر می‌رسد نوعی از مصونیت حرفه‌ای را برای اعضای هیات عالی بانک مرکزی پیش‌بینی کرده است.

ابزار بانک مرکزی برای سیاست‌گذاری پولی

جلسات هیات عالی در هر ماه دو بار برگزار می‌شود، اما هر چهار جلسه یک بار باید یک جلسه صرفا به سیاست‌گذاری پولی اختصاص یابد: «هیات عالی موظف است در اولین جلسه ماه‌های زوج، جلسه‌ای صرفا با دستور بررسی وضعیت و در صورت لزوم، تصویب سیاست‌های پولی، ارزی و احتیاطی کلان به ریاست رئیس کل تشکیل دهد. جلسات فوق‌العاده سیاست‌گذاری پولی نیز به درخواست رئیس کل یا دو عضو هیات عالی تشکیل می‌شود. وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی بدون حق رای در جلسه سیاست‌گذاری پولی شرکت می‌کنند.»

بر اساس ماده 27، «بانک مرکزی می‌تواند برای نیل به اهداف [سیاست‌گذاری‌های پولی، ارزی و احتیاطی کلان] خود از روش‌ها و ابزارهای عملیات بازار باز؛ تامین کسری نقدینگی کوتاه‌مدت نهادهای تحت نظارت؛ اعطای تسهیلات به نهادهای تحت نظارت به‌عنوان آخرین تسهیلات‌دهنده؛ وضع سپرده قانونی و پذیرش سپرده ویژه استفاده کند.» تبصره این ماده البته اضافه می‌کند که «بانک مرکزی می‌تواند در موارد ضرورت تعیین سقف برای نرخ سود علی‌الحساب و قطعی سپرده‌ها و سقف نرخ سود تسهیلات مبادله‌ای را به هیات عالی پیشنهاد کند. تشخیص ضرورت با هیات عالی است.»

ویژگی‌های بانک مرکزی مستقل

اصلاحات صورت گرفته در قانون پولی و بانکی کشور در سال ۱۳۵۱، نقص‌هایی در زمینه در نظر نگرفتن مساله استقلال بانک مرکزی را داراست. این در حالی است که در دو دهه گذشته، کشورهای مختلف با هدف تقویت استقلال بانک مرکزی اصلاحات قانونی را انجام داده‌اند. مطالعات تجربی نیز نشان می‌دهند روند افزایش استقلال بانک‌های مرکزی در کشورهای صنعتی و در حال توسعه یکسان بوده است. این مشاهدات تاکید می‌کند که اهمیت استقلال بانک مرکزی موضوعی پذیرفته‌شده در میان اقتصاددانان و دولتمردان است. به نقل از صاحب نظران حوزه پولی و بانکی کشور، مهم‌ترین نکته در مورد استقلال بانک مرکزی، به تامین ‌مالی دولت از سوی بانک مرکزی بازمی‌گردد.

یعنی اصل موضوع این است که بانک مرکزی تا چه اندازه از قدرت «نه گفتن» به دولت برای تامین کسری بودجه برخوردار است. تا زمانی که بانک مرکزی به‌عنوان نهادی در اختیار دولت برای تامین منابع مورد نیاز آن شناخته شود، این به منزله آن است که بانک مرکزی فاقد استقلال است. در مقابل، اگر بانک مرکزی بتواند در برابر درخواست دولت مبنی بر استفاده از منابع این بانک برای تامین منابع بودجه نه بگوید، بدون آنکه رئیس‌کل بانک مرکزی در معرض یا تهدید جابه‌جایی و عزل باشد، این بانک مرکزی، نهادی مستقل است. استقلال بانک مرکزی به معنیِ «سیاست‌زدایی از سیاست‌گذاری پولی» قلمداد می‌شود. در چنین ساختاری، بانک مرکزی به‌عنوان یک نهاد بوروکرات و نه یک نهاد سیاستمدار نقش خواهد داشت. البته در برنامه سوم توسعه در سال ۱۳۷۹، تلاش شد از مسیر قانونی دست دولت از منابع بانک مرکزی کوتاه شود اما دولت از کانال‌های دیگری اقدام به جبران کسری بودجه خود کرده است که اساس برخی از مشکلات نظام بانکی حال حاضر را پدید آورده است.

سه کج راه از دولت به بانک مرکزی

کارشناسان به سه کج راه  برای رسیدن دولت به منابع بانک مرکزی اشاره می‌کنند. یکی از این کج‌راه‌ها میان بانک مرکزی و دولت، فروش ارز حاصل از صادرات نفت از طرف دولت به بانک مرکزی است. دومین کانال‌ ارتباطی دولت و بانک مرکزی نیز از طریق بانک‌های تجاری برقرار می‌شود. به این معنا که دولت به نحوی از طریق بانک‌های تجاری نیز تامین مالی می‌کند. در چنین شرایطی اگر این بانک‌های تجاری با کمبود منابع مواجه شوند، ممکن است از بانک مرکزی استقراض کنند. این روابط در نهایت، نشان‌دهنده استقراض دولت از بانک مرکزی است اما به قیمت مخدوش کردن ترازنامه تعدادی از بانک‌های دولتی. افزون بر این، کج راه سومی میان دولت و بانک مرکزی ایجاد شده که مبتنی بر تکالیفی است که دولت به منظور تخصیص منابع به بانک‌های تجاری تحمیل کرده است.

برخی تکالیف بودجه‌ای که در قوانین بودجه‌ای گنجانده می‌شود، روی ترازنامه بانک‌ها اثر می‌گذارد. این تکالیف برای بانک‌ها کسری منابع ایجاد می‌کند و آنها برای جبران این کسری به بانک مرکزی مراجعه می‌کنند. بنابراین رابطه میان دولت و بانک مرکزی، دچار نوعی درهم‌آمیختگی بوده و بسیار عمیق‌تر از آن است که صرفا به تامین بودجه مستقیم و شفاف دولت از بانک مرکزی پرداخته شود. درواقع بانک مرکزی ایران بسیار با دولت عجین است و اصولا بخش بزرگی از اقداماتی که دولت‌ها در گذشته برای آن، برنامه‌ریزی کرده و به اجرا می‌گذاشتند، به اینکه بانک مرکزی تا چه حد از درخواست‌های دولت تمکین می‌کند وابسته بوده است.

ابرهزینه وابستگی

به باورکارشناسان خبره حوزه پولی و بانکی کشور، بزرگ‌ترین هزینه ایجاد شده به دلیل ساختار معیوب رابطه بانک مرکزی با دولت، تورم مزمن اقتصاد ایران در سال‌های اخیر است که به گفته آنها، ریشه شکل‌گیری و طولانی شدن این تورم مزمن را نیز باید در کانال‌های متعدد ارتباطی میان بانک مرکزی و دولت جست‌وجو کرد. علاوه براین، بحران نظام بانکی به‌عنوان یکی از ابرچالش‌های اقتصاد کشور، به‌طور مستقیم تحت تاثیر این ساختار و نوع رابطه بانک مرکزی و دولت بوده است. هرچند که در برنامه سوم توسعه و از سال ۱۳۷۹ استقراض دولت از بانک مرکزی ممنوع شده، اما اکنون مشاهده می‌شود که استقراض غیرمستقیم از بانک‌های تجاری جایگزین استقراض دولت از بانک مرکزی شده است. در واقع، ایجاد محدودیت برای دولت در استقراض از بانک مرکزی، منجر به این نشد که دولت ساختار مالی خود را اصلاح کند، بلکه دولت کانال ارتباطی خود را تغییر داد.

این تغییر کانال در سال‌های بعد، یعنی پس از اجرایی شدن برنامه چهارم، به وخیم‌تر شدن شرایط بانک‌ها انجامید. نتیجه آنکه اکنون یکی از دلایلی که در بخش دارایی بانک‌ها به‌عنوان دارایی منجمد شناخته می‌شود، مطالبات آنها از دولت است.

مثلث هواداران تغییر قانون

کارشناسان حوزه پولی و بانکی که خواهان اصلاح قانون پولی وبانکی کشور هستند را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد. به اعتقاد این کارشناسان، نخستین گروهی که در پی اصلاح قانون پولی و بانکی است و می‌توان گفت کار خود را قبل از همه شروع کرده، کسانی هستند که با دیدی نوگرایانه در پی نزدیک کردن بانک مرکزی ایران به بانک مرکزی کشورهای توسعه یافته‌اند. این گروه استفاده از تجربیات کشورهای دیگر در اصلاح قوانین بانک مرکزی را برای به‌روز کردن ساختار بانک مرکزی کشور لازم می‌دانند و بسیار متکی به توصیه‌های صندوق بین‌المللی پول هستند.

در اندیشه اصلاحی این گروه، تکیه و تاکید اصلی بر استقلال بانک مرکزی است.  گروه دوم که به دنبال اصلاح قانون بانک مرکزی هستند، دولت و مجلس هستند. آنها از بانک مرکزی پاسخگویی و تحرک بیشتر در جهت تحقق سیاست‌های کلان اقتصادی دولت را می‌خواهند. به عبارت دیگر از منظر دولت و مجلس، باید بانک مرکزی در جهت تحقق سیاست‌های کلان اقتصادی که دولت و مجلس تعریف کرده‌اند، تلاش و حرکت کند و سیاست‌های پولی و بانکی باید هم‌راستا و نه در تعارض با سیاست‌های کلان اقتصادی باشد، از این‌رو تاکید آنها بر شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی است.

 گروه سوم، کسانی هستند که در پی تحقق آرمان بانکداری اسلامی هستند و بر این نکته پای می‌فشارند که بانکداری در کشور هنوز اسلامی نشده است و باید تلاش کرد بانکداری اسلامی تحقق یابد. این دسته اگرچه به‌طور مستقیم سهمی در نهادهای تقنینی ندارند اما عمدتا از طریق نمایندگان مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای غیررسمی خواسته خود را دنبال می‌کنند و در پی آن هستند که ساختار بانک مرکزی به گونه‌ای تغییر شکل یابد که هدف آنها که همانا بانکداری اسلامی است، محقق شود. اگرچه این دسته عمدتا نظرات خود را بر قانون بانکداری متمرکز کرده‌اند اما به قانون بانک مرکزی نیز بی‌توجه نیستند. اصلی‌ترین خواسته این دسته در رابطه با قانون بانک مرکزی این است که شورای فقهی نیز باید به ارکان بانک مرکزی افزوده شود و تا جای ممکن اختیارات آن افزایش یابد.اگرچه به نظر می‌رسد ضرورت تغییر قوانین را تمام گروه‌ها درک می‌کنند، اما درخصوص هواداران تغییر قانون، هنوز اجماع واحدی وجود ندارد.

منبع: دنیای اقتصاد