پایگاه
خبری فولاد ایران - روابط عمومی سازمان
برنامه و بودجه در یک یادداشت، به بررسی مطلب روزنامه «دنیای اقتصاد» با عنوان «عادت
خطرناک در بودجه جاری» منتشر شده در تاریخ 21 مرداد ماه سال جاری پرداخته است. این
یادداشت، با ارائه آمارهای مربوط به بودجه، توضیحاتی درخصوص نحوه انتشار اوراق مالی
ارائه شده داده و تاکید می‌کند: «اقدامات دولت در اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایهای
و اعتبارات هزینه‌ای و بازپرداخت بدهی‌ها و واگذاری طرح‌ها کمک شایانی به بهبود وضعیت
اقتصادی و خروج از رکود کرده است.» «دنیای اقتصاد» حسب وظیفه رسانه‌ای خود، این بیانیه
را عینا منتشر کرده و در انتهای این مطلب، توضیحاتی را درباره روشن شدن برخی ابهامات
ارائه کرده است.
اما درخصوص گزارش
موردتحلیل، ذکر چند نکته ضروری است. نخست آنکه آمارهای مورد استفاده در گزارش «عادت
خطرناک در بودجه جاری» از گزارش‌های مالی و بودجه بانک مرکزی در بخش گزیده آمارهای
اقتصادی استخراج شده است. موضوع دوم لزوم شفاف‌سازی درباره نحوه و میزان انتشار اوراق
مالی از سوی نهادهای مرتبط است. از سوی دیگر ارائه آمار دقیق و بهنگام از بودجه باعث
افزایش ارزیابی رسانه‌ها خواهد شد. در مجموع مطلب منتشر شده، با هدف تاکید بر ضرورت
دقت در انتشار اوراق مالی و جلوگیری از انحراف در بازار بدهی ارائه شده و این روزنامه
از نقدها و تحلیل‌های کارشناسی در این‌خصوص استقبال می‌کند.
مقدمه
جهت‌گیری‌های بودجه
در چند سال گذشته با توجه به شرایط اقتصادی کشور و وجود تحریم‌های خارجی و رکود اقتصادی،
«حمایت همه‌جانبه برای افزایش رشد اقتصادی همراه با کاهش تورم از طریق درون‌زایی و
برون‌گرایی» تنظیم شده است. به این منظور عمده‌ترین سیاست‌های مالی و بودجه‌ای در سال‌های
اخیر مبتنی بر مدیریت ثبات اقتصاد کلان، اهتمام به انضباط مالی و بودجه‌ای و کاهش وابستگی
اعتبارات هزینه‌ای به درآمدهای نفتی، ساماندهی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایهای
برای افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری دولتی و مشارکت بخش خصوصی، توسعه زیرساخت‌ها و زیربنایی
کشور، تقویت تعادل‌های منطقه‌ای، ارتقای ظرفیت علمی و سرمایه انسانی و اصلاح نظام
اداری در جهت کاهش تصدی‌گری دولت بوده است. چنانکه بررسی‌های اولیه نشان می‌داد کسری
پنهان در قانون بودجه سال 1392 در حدود 70 هزار میلیارد تومان بود. بنابراین بزرگترین
چالش دولت یازدهم در آغاز کار، کسری عظیم منابع بودجه عمومی بود که با سیاست‌های متخذه
دولت برای صرفه‌جویی هزینه‌ها و تجهیز بیشتر منابع تا حدودی این مشکل مرتفع شد. در
سال‌های 1393 و 1394 به‌رغم کاهش قیمت نفت، سعی شد با وجود کمبود منابع، تحرکی را در
اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایهای ایجاد کند.
بنابراین دولت تدبیر
و امید با استفاده از توان کارشناسی خود تلاش کرد وضعیت شاخص‌های کلان اقتصادی به‌خصوص
در حوزه بودجه را بهبود بخشد. در این راستا برای پرداخت بخشی از بدهی‌هایی که از دولت‌های
گذشته به جا مانده بود، با استناد به مصوبات قانون بودجه سنواتی و در راستای استفاده
از ابزارهای نوین مالی، مبادرت به انتشار 53 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی
برای تامین بخشی از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایهای در سال 1395 کرد. این در حالی
است که طی سال 1392 تا 1394 هیچ‌گونه اوراق بابت بدهی‌های هزینه‌ای منتشر نکرده و تنها
در سال 1395 بخش کمی از اوراق منتشره بابت طرح تحول سلامت، آموزش عمومی و پرداخت بهای
خرید گندم از کشاورزان در راستای رونق تولیدات بخش کشاورزی و امنیت غذایی بود. این
نوع استفاده از اوراق مالی، گرچه در طبقه‌بندی مالی دولت جزو اعتبارات هزینه‌ای است،
اما از منظر اقتصادی به تقویت سرمایه‌گذاری در بخش تولید، آموزش و سلامت جامعه منجر
می‌شود. این در حالی بود که تحلیلگران اقتصادی نیز دولت را به استفاده از ابزارهای
نوین مالی در زمینه بازار بدهی ترغیب کرده‌اند. بنابراین متن مندرج در آن مقاله تحت
عنوان «بخش قابل توجهی از دارایی‌های مالی به منظور پوشش هزینه‌های جاری منتشر شده
است» از بنیاد نادرست بوده بلکه برعکس بخش عمده اوراق منتشره بابت تکمیل و تسریع در
بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی و به ثمر رسیدن طرح‌هایی بود که با جذب منابع اندک امکان
بهره‌برداری از آنها فراهم می‌شد و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در سال‌های قبل که به
دلیل عدم بهره‌برداری از آنها معطل مانده بود را احیا می‌کرد که این امر از منظر اقتصاد،
سرمایه‌گذاری تلقی می‌شود.
واقعیت‌ها
وارونه جلوه داده شده است
برخی ارقام و اطلاعات
مورد اشاره در یادداشت «عادت خطرناک در بودجه جاری» با ارقام واقعی عملکرد بودجه کل
کشور که برگرفته از گزارش عملکرد خزانه‌داری کل کشور است، تفاوت بسیار دارد که تحلیل‌های
مورد اشاره را خدشه‌دار و در مواردی وارونه جلوه دادن واقعیت‌ها است که به اهم آنها
در ذیل اشاره می‌شود:
از حدود 62 هزار میلیارد
تومان واگذاری دارایی مالی در سال 95، حدود 10 هزارمیلیارد تومان اوراق تسویه بوده
و حدود 8 هزارمیلیارد تومان نیز ناشی از واگذاری شرکت‌های دولتی بوده است و در مقابل،
معادل 34 هزار میلیارد تومان نیز تملک کرده است و تحلیل موضوع باید بر مبنای خالص واگذاری
دارایی‌های مالی صورت پذیرد. این در حالی است که در یادداشت مذکور، رقم کل واگذاری
دارایی‌های مالی به میزان 63 هزار میلیارد تومان به‌عنوان کسری بودجه تلقی شده است
که درست نیست.
تراز عملیاتی دولت
در سال 1395 معادل 59 هزار میلیارد تومان بوده که این رقم در سال 1390 معادل 28 هزار
میلیارد تومان بود و از رشد متوسط کمتر از 8 درصد برخوردار بوده که بیشترین رشد نیز
در سال‌های 1392 و 1394 اتفاق افتاده است. نسبت تراز عملیاتی به بودجه عمومی دولت در
سال 1390 از 24 درصد به 21 درصد در سال 1395 کاهش یافته است و عملکرد نسبت تراز عملیاتی
به بودجه نیز به این نکته تاکید دارد که این کسری روندی کاهنده داشته است. درضمن اتخاذ
این رویکرد منطقی دولت، منجر به توقف رشد کسری تراز عملیاتی بودجه در سال 1394 به
1395 شده است به‌طوری که رشد 50 درصد کسری تراز عملیاتی سال 1392 نسبت به 1391، به
صفردرصد در سال 1395 نسبت به 1394 کاهش یافته است. این کاهش رشد کسری تراز عملیاتی،
بیانگر اتخاذ سیاست‌های منطقی و عقلایی در برقراری توازن میان منابع و مصارف بودجه
هزینه‌ای کشور است.
رشد اعتبارات هزینه‌ای
طی دوره 1390 تا 1395 به‌طور متوسط 17 درصد بوده و این درحالی است که متوسط درآمدهای
عمومی از رشد 22 درصدی برخوردار بوده است و این رشد در مورد درآمدهای مالیاتی به
23 درصد می‌رسد. درنتیجه افزایش درآمدهای مالیاتی، نسبت درآمدهای مالیاتی به بودجه
از 30 درصد در سال 1390 به 35 درصد در سال 1395 افزایش داشته و این شاخص برای سال
1396 معادل 37 درصد هدف‌گذاری شده است. همچنان که در گزارش آن روزنامه به تغییر خوشایند
پالایش بودجه دولت اشاره شده است دولت تدبیر و امید تمام تلاش و مساعی خود را به کار
بست که درآمدهای دولت را از محل مالیات به گونه‌ای افزایش دهد که پاسخگوی هزینه‌های
جاری کشور باشد، بنابراین نسبت درآمدهای مالیاتی به اعتبارات هزینه‌ای از 44 درصد در
سال 1391 به 49درصد در سال 1395 افزایش یافته است. نتیجه گرفته می‌شود در راستای کاهش
کسری تراز عملیاتی بودجه، رویکرد منطقی لازم برای پوشش اعتبارات هزینه‌ای از محل درآمدهای
غیرنفتی (مالیاتی) طی چهار سال گذشته اتخاذ شده است.
در گزارش آن روزنامه
به رشد متوسط 33درصدی کسری کل بودجه در سال‌های 1390 تا 1395 اشاره شده که به هیچ‌وجه
صحیح نیست و نشان از عدم اطلاع نگارنده از مفاهیم کسری بودجه دارد. همچنان که طی چند
سال گذشته در دولت تدبیر و امید هیچ‌گاه عملکرد بودجه با کسری مواجه نبوده و همیشه
عملکرد کل مصارف با عملکرد کل وصولی منابع برابر بوده است. همان‌طور که در گزارش مذکور
هم به کسری عملیاتی 33 هزار میلیارد تومانی در سال 1390 اشاره شده است، این کسری در
سال 1392 بالغ بر 48 هزار میلیارد تومان بوده و در سال 1395 به 5/ 59 هزار میلیارد
تومان رسیده است، یعنی کسری تراز عملیاتی بودجه سالانه 7 درصد رشد داشته است. این در
حالی است که بیشترین افزایش اعتبارات هزینه‌ای در امور سلامت، آموزش و تقویت بنیه دفاعی
کشور (بالغ بر 22 درصد رشد سالانه) بوده است که هر کدام از منظر اجرایی در زمره سرمایه‌گذاری
برای ارتقای سرمایه انسانی و سلامت جامعه و ارتقای توان بازدارندگی و امنیت کشور بوده
است.
همچنین، منابع نفتی
مورد استفاده در بودجه به‌طور متوسط از 2 درصد رشد برخوردار بوده است و متناسب با همین
موضوع، وابستگی بودجه به نفت نیز از 48 درصد در سال 1390 به 26 درصد در سال 1395 کاهش
داشته است که حاکی از برداشت نادرست و تحلیل اشتباه نگارنده است.به علاوه، عملکرد اعتبارات
تملک دارایی‌های سرمایهای مبین رشد 6 درصدی در بازه زمانی مورد نظر است. در سال
1391 عملکرد این اعتبارات با 47 درصد کاهش همراه بود، ولی در سال‌های پس از آن، این
روند تغییر کرد و به‌رغم کاهش قیمت نفت و افزایش اندک منابع نفتی مورد استفاده در بودجه
و کاهش وابستگی بودجه به نفت، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایهای افزایش داشته است.
درصورتی که متوسط افزایش تملک دارایی‌های سرمایهای را در بازه سال‌های 1391 تا
1395 در نظر بگیریم به‌طور متوسط این اعتبارات از 30 درصد رشد برخوردار شده است و این
موضوع عکس موضوع تسلط مصرف بر پس‌انداز را به اثبات می‌رساند که عکس موضوع مورد اشاره
در این یادداشت است.
استفاده از واگذاری
دارایی‌های مالی و انتشار اوراق مالی عمدتا به منظور پرداخت بدهی پیمانکاران و تملک
دارایی‌های مالی صورت گرفته و مقادیر اندکی از آن در اعتبارات هزینه‌ای، صرف شده است
و به همین دلیل موضوع هموارسازی بین دوره‌ای مخارج دولت با استفاده از واگذاری دارایی‌های
مالی در این مورد صادق نیست.
رویکرد
دولت برای بهبود شاخص‌های منابع و مصارف بودجه
تجربه شش سال گذشته
به‌خصوص چهار سال دولت تدبیر و امید نشان می‌دهد شاخص‌های عمده اقتصادی بودجه از یک
روند نگران‌کننده به یک روند امیدوار‌کننده بهبود یافته است. به‌طوری که سهم سالانه
نفت از کل مصارف بودجه عمومی دولت از 48 درصد در سال 1390 به 26 درصد در سال 1395 رسیده
است که نشانه کاهش وابستگی مصارف به عواید حاصل از نفت است.
سهم اعتبارات هزینه‌ای
از کل مصارف دولت از 85 درصد در سال 1391 به‌رغم گسترش سطح خدمات عمومی دولت به 73
درصد در سال 1395 کاهش یافته است که نشان از کنترل اعتبارات هزینه‌ای و افزایش بهره‌وری
و صرفه‌جویی‌های لازم در مصارف بودجه هزینه‌ای است. از جمله اینکه اعتبارات هزینه‌ای
بخش آموزش، بهداشت و درمان و تقویت بنیه دفاعی کشور بیش از 2 برابر افزایش یافته است
که خود نوعی سرمایه‌گذاری برای ارتقای سرمایه انسانی است. سهم مالیات در تامین اعتبارات
هزینه‌ای از 41 درصد سال 1392 به 49 درصد در سال 1395 افزایش یافته است. این در حالی
است که با راه‌اندازی سیستم‌های مکانیزه دریافت مالیات، این روند در سال‌های آینده
نیز مطمئنا فزاینده خواهد بود. در سال 1395 دولت برای اولین بار مبادرت به پرداخت بدهی‌های
دولتی به اشخاص حقیقی و حقوقی کرد که بخشی از این بدهی‌ها طی دهه‌های گذشته ایجاد شده
بود و به‌طوری که بالغ بر 39 هزار میلیارد تومان از بدهی‌های دولت تسویه شد و این خود
در تاریخ بودجه‌نویسی کشور امری بی‌سابقه و قابل‌ملاحظه بوده است.
روند انتشار اوراق
مالی و استفاده از ابزارهای نوین مالی برای تامین منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری
و ایجاد اشتغال امری تاکید شده از طرف اکثر اقتصاددانان برای مقابله با رکود و ایجاد
رونق اقتصادی از جمله در طرح‌های عمرانی است و بازدهی بخش عمده‌ای از آنها نصیب نسل‌های
آینده خواهد شد. به‌علاوه سرمایه‌گذاری‌های انجام شده از این محل، انباشت سرمایه برای
نسل آینده است. در پیش‌بینی و تنظیم بودجه‌های سنواتی به گونه‌ای برنامه‌ریزی شده است
که مصرف هرگونه اوراق مالی صرفا در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایهای صورت گیرد و
میزان تعهدات آن حداکثر کمتر از 10درصد بودجه عمومی کشور باشد. این امر یکی از راهکارهای
مقابله با رکود و ایجاد رونق در فعالیت‌های اقتصادی و تسریع در اتمام طرح‌های عمرانی
و اتمام طرح‌های زودبازده و اشتغال‌زا و کاهش طول عمر طرح‌های عمرانی تا زمان بهره‌برداری
است. همچنین در بودجه سال‌های اخیر مخصوصا در سال‌های پس از سال 1392 اقدامات قابل
توجهی صورت گرفت که ذکر آن به تحلیل بهتر مسائل مربوط به بودجه کمک می‌کند که برخی
از آنان عبارتند از:
شفاف‌سازی بدهی‌های
دولت
اولویت‌بندی طرح‌های
تملک دارایی‌های سرمایهای
واگذاری طرح‌های تملک
دارایی‌های سرمایهای به بخش غیر دولتی
کمک به صندوق‌های
بازنشستگی و انجام تعهدات مشابه نظیر تعهدات به فرهنگیان و ... در قالب اعتبارات هزینه‌ای
بازپرداخت بدهی به
بانک‌ها و افزایش سرمایه بانک‌های دولتی
کاهش حجم منابع ارزی
ناشی از نفت در بودجه از رقم 54 میلیارد در سال 1390 به کمتر از 25 میلیارد دلار در
سال 1395
مجموعه اقدامات دولت
در اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایهای و اعتبارات هزینه‌ای و بازپرداخت بدهی‌ها
و واگذاری طرح‌ها کمک شایانی به بهبود وضعیت اقتصادی و خروج از رکود کرده است.
پاسخ «دنیای‌اقتصاد»
به چند نکته
در اولین بند بیانیه
مذکور، جمله «بخش قابل‌توجهی از دارایی‌های مالی در سال 1395 به منظور پوشش هزینه‌های
جاری منتشر شده است» که در گزارش استفاده شده را نادرست تلقی کرده است. در متن بیانیه
برای نادرست تلقی‌کردن جمله مذکور اینطور توضیح داده شده است که «تا قبل از سال
1395 هیچ‌گونه اوراقی بابت بدهی‌های هزینه‌ای منتشر نشده و تنها در سال 1395 بخش کمی
از اوراق منتشره بابت طرح تحول سلامت، آموزش عمومی و پرداخت بهای خرید گندم از کشاورزان
در راستای رونق تولیدات بخش کشاورزی و امنیت غذایی بود، بنابراین جمله استفاده‌شده
در گزارش از بنیاد نادرست بوده و بلکه برعکس بخش عمده اوراق منتشره بابت تکمیل و تسهیل
در بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی انجام گرفته است». در این راستا لازم است به دو نکته
اشاره شود؛ در وهله اول با بررسی سابقه بودجه کشور‌ها و با استناد به تئوری‌های موجود،
انتشار دارایی‌های مالی به منظور پوشش هزینه‌های جاری همواره برای اقتصاد کشور امری
نامتعارف تلقی می‌شود. این در حالی است که در سال 1395 به مقدار15هزار میلیارد تومان
دارایی‌های مالی در حوزه گندم و بیمه سلامت منتشر شده است. در وهله دوم در ادبیات گزارش
از واژه «قابل‌توجه» استفاده شده که واژه معادل انگلیسی آن «significant» به معنی «معنی‌دار
یا درخور نگرش» است که لزوما به معنای بخش زیاد یا عمده از لحاظ کمی نیست. نکته دوم
اینکه دربند دیگری از بیانیه محاسبات «دنیای اقتصاد» از تراز عملیاتی نادرست خطاب شده
است. لازم به ذکر است که تمامی داده‌های مورداستفاده در گزارش مذکور از زیر بخش مالی
و بودجه، در بخش گزیده آمارهای اقتصادی بانک مرکزی اخذ شده است و «دنیای اقتصاد» به
داده‌های سازمان برنامه و بودجه کشور دسترسی ندارد. نکته سوم این است که در بند دیگری
به متوسط کسری 33 درصدی در بودجه کشور اشکال وارد شده و استفاده از اصطلاح «کسری» ناصحیح
تلقی شده است. در اینکه «کسری عملیاتی و سرمایهای» به کمک دارایی‌های مالی به توازن
می‌رسد شکی نیست، اما توجه به این نکته ضروری است که در تحلیل‌های اقتصادی همواره آن
بخش از کسری بودجه مورد تحلیل قرار می‌گیرد که توسط درآمدهای دولت به غیر از انتشار
دارایی‌های مالی، پوشش داده شده‌اند.
منبع: دنیای
اقتصاد