مرز «رازداری بانکی» کجاست؟

پایگاه خبری تحلیلی فولاد (ایفنا)- یکی از مسائلی که همواره پیش روی مقامات نظارت مالی و از آن جمله مقامات نظارت مالی نظیر بانک مرکزی مطرح است این است که آیا دامنه اختیارات مقامات نظارت مالی، به قانون تجارت محدود می‌شود یا اینکه از آن فراتر می‌رود. مقام مزبور می‌تواند تکالیفی را بر عهده موسسات مالی و بانک‌ها بگذارد که فراتر از قانون تجارت است و در قانون تجارت چنین تکالیفی برای بانک‌ها در نظر گرفته نشده است؟

آیا مقام نظارتی می‌تواند بانک‌ها و موسسات اعتباری را مکلف کند سودی را که بر اساس قانون تجارت میان سهامداران قابل تقسیم است، نزد خود نگه ‌دارند و آن را صرف افزایش سرمایه یا سایر امور از این دست کنند؟‌ در این خصوص، همواره دو دیدگاه رقیب وجود دارد. دیدگاه نخست که معمولا توسط مدیران و مسوولان مقامات نظارتی مالی بیان می‌شود این است که اگر قرار باشد مقام نظارتی، محدود به الزامات قانون تجارت باشد و نتواند تکالیفی بیشتر از آن را بر بانک‌ها و موسسات مالی تحمیل کند، عملا نظارت مالی بی‌معنا خواهد شد و هیچ تفاوتی میان بانک‌ها و موسسات مالی با سایر شرکت‌ها وجود نخواهد داشت.

این در حالی است که هدف و فلسفه وضع مقررات مالی و بانکی آن است که بانک‌ها و موسسات مالی به‌دلیل ویژگی‌هایی که دارند باید مشمول مقررات خاصی باشند و محدودیت‌هایی بیشتر از آنچه در قانون تجارت قید شده است، در مورد آنها وضع و اعمال شود. این امر به آن دلیل است که مشکلات بانک‌ها و موسسات مالی قابل‌تسری به یکدیگر هستند و ممکن است در نتیجه مشکلی که برای هر یک از بانک‌ها به‌وجود می‌آید، کل نظام مالی و به تبع آن کل شبکه پرداخت کشور دچار مشکل شود.

از این رو، استانداردهای فعالیت بانک‌ها باید سخت‌تر و محتاطانه‌تر از استانداردهای فعالیت سایر شرکت‌ها باشد و مقام نظارتی، اطمینان حاصل کند که این استانداردهای سختگیرانه، به دقت اعمال شوند؛ بنابراین مقام نظارتی باید حق داشته باشد از قانون تجارت فراتر رود و الزاماتی را بیش از آنچه در قانون تجارت به‌عنوان الزامات عمومی در نظر گرفته شده است، بر بانک‌ها و موسسات اعتباری تحمیل کند.

دیدگاه دیگر این است که بانک‌ها و موسسات مالی، در هر حال، شرکت هستند و به‌دلیل اینکه ماهیتا شرکت هستند، مشمول قوانین حقوق شرکت‌ها (قانون تجارت) هستند. مقامات نظارتی نیز مکلف هستند که در چارچوب قانون عمل کنند و در مواردی که اجازه صریح قانون‌گذار برای کنار گذاشتن قوانین وجود نداشته باشد، نباید چنین حق و اختیاری را برای مقامات نظارتی در نظر گرفت. به‌عبارت دیگر، قانون‌گذار در قانون تجارت، حقوق و تکالیفی را برای شرکت‌ها، مدیران و سهامداران آنها در نظر گرفته است.

ازآنجاکه این حقوق و تکالیف در قانون آمده است، هرگونه تغییر در آنها نیز باید در قانون ذکر شود؛ بنابراین مقام نظارتی نیز در صورتی که خواهان آن است که اختیارات ویژه‌ای در مورد بانک‌ها و موسسات مالی داشته باشد و تکالیف ویژه‌ای برای بانک‌ها و موسسات اعتباری در نظر گرفته شود، باید این اختیارات را از قانون‌گذار دریافت کند و قانون‌گذار به صراحت این اجازه را صادر کند که تکالیفی بیشتر از تکالیف مندرج در قانون تجارت، برای بانک‌ها و موسسات مالی، مدیران و سهامداران آنها در نظر گرفته شود.

هر چند دیدگاه دوم، از منظر حقوقی و شکلی صحیح‌تر به‌نظر می‌رسد، اما دیدگاه نخست نیز خالی از قوت نیست و نمی‌توان از این نکته غافل بود که گاه ضرورت‌های نظارتی با قطعیت‌ قابل پیش‌بینی نیستند و نمی‌توان تمامی اختیارات مورد نیاز مقام نظارتی را در قوانین و به‌طور صریح پیش‌بینی کرد. حتی در صورتی که قانون‌گذار، اختیار فراتر رفتن از قانون تجارت و وضع تکالیف پیش‌بینی نشده در قانون تجارت برای بانک‌ها و موسسات مالی را به مقام نظارتی بدهد، سوالات مهمی به قوت خود باقی می‌مانند.

به‌عنوان مثال، آیا مقام نظارتی می‌تواند خلاف اصول بنیادین حقوقی مثل اصل عطف بماسبق نشدن قوانین، اصل احترام به مالکیت و احترام به حقوق مکتسب اشخاص، عمل کند؟‌ آیا می‌تواند سهامداران بانک‌ها را از سودی که قانونا مستحق آن هستند، محروم کند؟‌ آیا می‌تواند سهامداران را بر خلاف میل خود وادار کند که در افزایش سرمایه بانک مشارکت کنند؟‌ آیا می‌تواند سهامداری را وادار به فروش سهام خود کند؟ آیا می‌تواند سرمایه لازم برای تاسیس بانک‌ها و موسسات مالی را افزایش دهد سپس آن را عطف بماسبق کند و شامل موسساتی کند که قبلا و با سرمایه کمتر تاسیس شده‌اند و علاوه‌بر این اعلام کند موسساتی که خود را با شرایط جدید تطبیق نداده‌اند، لغو مجوز خواهند شد؟ پرسش‌های متعددی از این دست قابل‌طرح هستند و پاسخ گفتن به آنها نیز چندان ساده به‌نظر نمی‌رسد. در اینجا فقط می‌توان خطوط کلی پاسخ را ارائه کرد. از منظر حقوقی، قوانین و مقررات شکلی، قابلیت عطف بماسبق شدن را دارند؛ اما قوانین و مقرراتی ماهوی (یعنی قوانین و مقرراتی که منجر به ایجاد یا زوال حق می‌شوند) قابلیت عطف بماسبق را ندارند. به‌عنوان مثال، قانونی که مقرر می‌دارد شرایط شکلی انجام یک فعالیت تجاری (مثل بانکداری)‌ چیست، می‌تواند تغییر کند و این تغییرات نیز عطف بماسبق خواهند شد. مقرراتی نظیر حداقل سرمایه،‌ حاکمیت شرکتی و اکثر الزامات اساسنامه‌ای از این دست هستند. در مقابل، قوانینی که حقوق ماهوی و مکتسب افراد را بیان می‌کنند، عطف بماسبق نخواهند شد. به طریق اولی، اقدامات مقامات نظارتی نیز در صورتی که خلاف حقوق مکتسب افراد باشند، قابلیت عطف بماسبق را ندارند. به‌عنوان مثال،‌ اگر وجهی به طریق قانونی و مشروع، در مالکیت سهامداران موسسات مالی قرار گرفت، به سختی می‌توان پذیرفت که اقدامات مقامات نظارتی بدون مجوز صریح قانونی بتواند سهامداران را از آن محروم سازد.

یکی از نکات مهم و اساسی که در هنگام تدوین قوانین و مقررات مالی و بانکی باید به آن توجه شود، همین ظرافت‌های قانونی است که درباره اختیارات مقام نظارتی باید وجود داشته باشد. نحوه نگارش این اختیارات و شکلی یا ماهوی محسوب شدن حقوق و اختیارات بانک‌ها، مدیران و سهامداران آنها می‌تواند اثرات بنیادین و جدی بر کارآمدی و نحوه نظارت مالی در کشور داشته باشد و به‌نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین مسائلی که بانک مرکزی در تدوین لوایح دو قلوی «بانک مرکزی» و «بانکداری» باید مورد توجه قرار دهد، همین موضوع است.

منبع: دنیای اقتصاد