پایگاه خبری تحلیلی فولاد (ایفنا)- تحریم‌های وضع شده علیه ایران، متعدد و متنوع است. این
تحریمها را در یک تقسیم‌بندی کلی از حیث مقام وضعکننده آنها میتوان به
تحریم‌های سازمان ملل متحد، تحریم‌های ایالاتمتحده امریکا و تحریم‌های اتحادیه
اروپا تقسیم کرد. هر یک از این تحریمها برخاسته از یک نظام حقوقی خاص و متفاوت با
سایر نظامهای حقوقی است و با سایر تحریمها تفاوت میکند. تحریم‌های سازمان ملل
متحد توسط شورای امنیت آن سازمان وضع میشوند و اجرای آنها نیز اگرچه توسط دولتها
به عمل میآید اما خود شورای امنیت در قالب کمیتههایی که برای نظارت بر تحریمها
تأسیس کرده است و همچنین از طریق گزارشهایی که دولتها در رابطه با نحوه اجرای
قطعنامههای شورای امنیت به آن شورا ارسال می‌کنند، بر تحریمها نظارت میکند.
تحریم‌های ایالاتمتحده امریکا در قالبهای مختلفی وضع و اجرا میشوند. برخی از
آنها در قالب قوانین مصوب کنگره هستند؛ برخی دیگر در قالب دستورهای اجرایی رئیس‌جمهوری
امریکا هستند و این دستورهای اجرایی نیز خود به دو دسته تقسیم میشوند: دستورهای
اجرایی که رئیس‌جمهوری امریکا در راستای اجرای قوانین وضع مینماید و دستورهای
اجرایی که رئیس‌جمهوری امریکا براساس اختیارات اجرایی خود وضع میکند. در نهایت،
دستهای دیگر از مقررات تحریمی امریکا، مصوبات خزانهداری امریکا و به تعبیر
دقیقتر «اداره کنترل داراییهای خارجی» آن هستند. در این نوشته تلاش میشود تا
ساختار و ویژگیهای تحریم‌های اتحادیه اروپا و امریکا با توجه به نظام حقوقی آن
اتحادیه توضیح داده شود .
مقررات
اقتصادی در اتحادیه اروپا
پیش
از پرداختن به ساختار تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه ایران جای طرح این پرسش وجود
دارد که منابع حقوقی اتحادیه اروپا چیست. پاسخگویی به این پرسش از آن جهت ضروری
است که اگر تصوری از منابع حقوقی در اتحادیه اروپا نداشته باشیم، درک صحیحی از
مقررات راجع به تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه ایران نیز نخواهیم داشت.
مقررات
اتحادیه اروپا به دو دسته کلی تقسیم میشوند: مقررات اولیه اتحادیه اروپا و مقررات
ثانویه اتحادیه اروپا. مقررات اولیه اتحادیه اروپا، معاهدات اتحادیه هستند و
مقررات ثانویه، مقرراتی هستند که نهادهای اتحادیه براساس اختیاراتی که ماده 288
معاهده به آنها داده است وضع می‌کنند.
قوانین
و مقررات اولیه در اتحادیه اروپا به شرح زیر هستند:
1. معاهده
رم که معاهده مؤسس جامعه اقتصادی اروپاست. جامعه اقتصادی اروپا اکنون به نام
اتحادیه اروپا شناخته میشود. این معاهده مهمترین سند در اتحادیه اروپاست. معاهده
لیسبون نام این معاهده را تغییر داده است و اکنون این معاهده با نام معاهده کارکرد
اتحادیه اروپا یا TFEU شناخته میشود. قانون واحد اروپایی یا
The Single European Act، معاهده ماستریخت (یا معاهده اتحادیه
اروپا)، معاهده آمستردام، معاهده نیس و معاهده لیسبون، همگی معاهده رم را اصلاح
کرده‌اند و لذا معمولاً به آنها به نحو جداگانه اشاره نمیشود (البته در این مورد،
معاهده ماستریخت که اصلاحات جدیتری را وارد کرده است استثناست).
2. معاهده
اتحادیه اروپا (معاهده ماستریخت) با توجه به تغییرات جدی که معاهده لیسبون بر آن
وارد کرده است اهمیت زیادی پیدا کرده است و لذا دیگر نمیتوان معاهده رم را تنها
سند مهم در اتحادیه اروپا دانست.
مقررات
اولیه با توافق میان دولتها شکل میگیرند و با توافقات میان دولتها نیز تغییر
می‌کنند. چرا میان زمان انعقاد یک معاهده و زمان اجرای آن فاصله زیادی وجود دارد؟
چون برای لازم‌الاجرا شدن یک معاهده لازم است که مجالس داخلی آنها نیز آن معاهده
را بپذیرند و فرایند داخلی تصویب معاهده طی شود. برای انجام این امر، زمان زیادی
لازم است. همواره این امکان وجود دارد که سندی در داخل اتحادیه اروپا تصویب نشود.
این اتفاق در مورد قانون اساسی اتحادیه اروپا یا The Constitutional Treaty رخ داده
است. در رفراندومهایی که در فرانسه و هلند در مورد این معاهده برگزار شد علیه آن
رأی داده شد و این سند که در سال 2004 تصویب شده بود هیچ‌گاه به یکی از اسناد
اتحادیه اروپا مبدل نشد.
مقررات
ثانویه در اتحادیه اروپا، مقرراتی است که توسط نهادهای ذیصلاح اتحادیه صادر
میشوند و مبتنی بر ماده 288 معاهده کارکرد اتحادیه اروپا یا همان معاهده رم هستند.
بند (1) از ماده 288 مقرر میدارد: «نهادهای اتحادیه برای اعمال صلاحیتهای آن،
میتوانند مقرراتی را تحت عناوین regulations، directives، decisions، recommendations و
opinions صادر
نمایند. بنابراین، 4 شکل اصلی قانونگذاری ثانویه در اتحادیه
اروپا به شرح ذیل است:
منابع
تحریم‌های اتحادیه اروپا
تحریم‌های
اتحادیه اروپا علیه ایران، همان‌طور که در بالا اشاره شد دو شکل regulation و
decision را
داشتهاند. همه تحریم‌های هستهای و مرتبط با هستهای ایران علیه اتحادیه اروپا در
دو سند 2010/413/CFSP که عنوانdecisionدارد و سند2012/267EU که عنوانregulationدارد درج
شدهاند. با توجه به آنچه در بالا گفته شد، وجه اشتراک این دو سند
در این است که هر دوی آنها به محض تصویب توسط شورای اتحادیه اروپا و بدون اینکه
نیازی به تصویب در دولتهای عضو داشته باشند در آنها لازم‌الاجرا هستند.
تفاوت
آنها در دو نکته است: نخست اینکه regulation میتواند با اکثریت
آرای دولتهای عضو شورای اتحادیه تصویب شوند؛ حال آنکه decision باید لزوماً با اتفاق
آرای اعضا تصویب شوند؛ و دوم اینکه regulation برای تمامی اشخاص و
نهادها در سرزمین دولتهای عضو اتحادیه اروپا لازم‌الاجرا هستند اما
decision فقط
برای کسانی که مخاطب آنها هستند لازم‌الاجرا است.
مقررات
مزبور در نظام حقوقی اتحادیه اروپا دارای قابلیت اعمال و اثر مستقیم هستند. قابلیت
اعمال و اثر مستقیم در عمل به چه معناست؟ قابلیت اعمال مستقیم، یعنی اینکه مقررات
اتحادیه اروپا بدون اینکه نیاز به امر دیگری باشد، در داخل اتحادیه اروپا لازم‌الاجرا
است.
این
امر به این معناست که نیازی به این وجود ندارد که مقررات اتحادیه اروپا مجدداً در
پارلمانهای ملی تصویب شوند. اثر مستقیم به این معناست که مقررات میتوانند در
دادگاههای اتحادیه اجرا شوند. اثر مستقیم مقررات اتحادیه اروپا در دادگاههای
داخلی میتواند به دو صورت باشد: اثر افقی و اثر عمودی.
دیوان
دادگستری اروپا در پروندههایی اظهار داشته است که ممنوعیتهایی که در مقررات
اتحادیه اروپا ذکر شدهاند در صورتی دارای اثر مستقیم است و در دادگاههای کشورها
قابل اعمال هستند که:
٭ بیانگر یک ممنوعیت روشن و بدون قید و شرط بوده باشند.
٭ وظیفهای را بر عهده دولتهای عضو گذاشته باشند، بیآنکه
صلاحدیدی را برای آنها در نظر گرفته باشند.
٭ بین دولتهای عضو و شهروندان آنها اثر مستقیم ایجاد کرده باشند.
در
صورتی که هر 3 شرط فوق وجود داشته باشند، مقررات اتحادیه اروپا دارای اثر مستقیم
در دادگاههای دولتهای عضو خواهند بود.
تحریم‌های
اتحادیه اروپا در دادگاههای اتحادیه
پرسش
دیگری که در اینجا قابل طرح است این است که آیا تحریم‌های اتحادیه اروپا فقط
دستگاههای اجرایی دولتهای عضو آن را ملزم مینمایند یا اینکه برای نهادهای قضایی
و به طور خاص دادگاهها نیز ایجاد تکلیف می‌کنند. در این رابطه باید توجه داشت که
یکی از اصول حقوق اتحادیه اروپا این است که حقوق اتحادیه اروپا بر حقوق داخلی
دولتهای عضو برتری دارد و دولتها و تمامی نهادهای زیر مجموعه آنها باید مقررات
اتحادیه را اجرا نمایند. این امر شامل دادگاههای کشورها نیز میشود. دادگاههای
دولتهای عضو حتی موظفند قوانین و مقررات داخلی را نیز هماهنگ و همسو با مقررات
اتحادیه اروپا تفسیر نمایند. این امر در پروندههای متعددی در اتحادیه اروپا مورد
اشاره قرار گرفته است. از جمله در پروندهCase 14/83 von Colson v. Land
Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891 دیوان دادگستری اروپا
رأی داد که یک directive
صادر
شده توسط اتحادیه اروپا باید در دادگاههای اروپا مورد توجه قرار گیرد و براساس آن
رأی صادر شود. در این رأی، مطلبی بیان شد که بعدها به نام اصل
von Colson مشهور
شد. براساس این اصل، دادگاههای ملی نیز بخشی از دولت هستند و آنها باید قوانین
ملی را به نحوی همسو و هماهنگ با مقررات اتحادیه اروپا تفسیر نمایند.
اصل
فوق بدین معناست که افراد میتوانند مقررات اتحادیه اروپا را علیه سایر افراد و نه
صرفاً علیه دولتها مورد استناد قرار دهند. از این رو تحریم‌های وضع شده توسط
اتحادیه اروپا نیز در دادگاههای اتحادیه اروپا قابلیت استناد دارند. این امر در
موارد متعددی در رویه قضایی اتحادیه دادگاههای اروپایی بیان شده است. به عنوان
مثال، دادگاههای اروپایی در موارد گوناگونی این نکته را بیان کرده‌اند که وجود
تحریمها، عذر موجهی برای اشخاص حقیقی و حقوقی اروپایی برای انجام ندادن تعهدات
قراردادی آنها در مقابل اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی است.
یکی
از مسائل مهمی که با اجرای برجام پیش روی اشخاص حقیقی و حقوقی تحریم شده ایرانی
قرار دارد، سرنوشت رسیدگی قضایی به تحریم‌های آنها در اتحادیه اروپاست. به طور
خلاصه مسأله این است که اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، به دلیل وضع تحریمها علیه
خود، دعاوی متعددی علیه شورای اروپا در دادگاه عمومی اتحادیه اروپا یا دیوان
دادگستری اروپا که مرجع تجدید نظر آرای آن است مطرح کرده‌اند و مدعی شدهاند که
تحریم‌های اتحادیه با اصول حقوقی متعددی در اتحادیه تناقض دارد. اکنون پس از
اجرایی شدن برجام این پرسش مطرح خواهد شد که با رفع تحریم‌های مزبور براساس برجام،
سرنوشت این دعاوی که هنوز مختومه نشدهاند چه خواهد شد؟ یک پاسخ ساده به این پرسش
میتواند این باشد که با رفع تحریمها براساس برجام، این دعاوی نیز سالبه به
انتفای موضوع تلقی شده و رسیدگی به آنها خاتمه خواهد یافت.
اما
در اینجا این پرسش مطرح است که اگر تحریم‌های مزبور براساس بندهای 36 و 37 برجام
مجدداً اعاده گردند، تکلیف این پروندهها چه خواهد بود. در صورتی که قائل باشیم،
بازگشت تحریمها وضع تحریم‌های جدید نیست و همان تحریم‌های سابق اعاده شدهاند، با
توجه به مختومه شدن دعاوی علیه شورای اتحادیه و سپری شدن مهلت طرح دعوی، امکان
اقامه دعوی علیه این دعاوی وجود ندارد. در این صورت، اشخاص ایرانی مزبور، حق خود
مبنی بر طرح دعوی علیه تحریمها را از دست خواهند داد. بنابراین، طرف ایرانی باید
بر این نکته اصرار نماید که بازگرداندن تحریمها در صورت snap-back وضع تحریم جدید تلقی
خواهد شد نه بازگشت تحریم‌های سابق و بنابراین، امکان شکایت علیه آنها نیز وجود
خواهد داشت.
تحریم‌های
ایالات متحده امریکا علیه ایران
تحریم‌های
ایالاتمتحده امریکا علیه ایران را در یک دیدگاه کلی میتوان به دو دسته تقسیم
کرد: تحریمهایی که توسط کنگره وضع شدهاند و تحریمهایی که براساس دستورهای
اجرایی رئیس‌جمهوری وضع شدهاند. تحریمهایی که براساس دستور اجرایی رئیس‌جمهوری
وضع شدهاند، عمدتاً ناشی از اختیاراتی هستند که قانون اختیارات اضطراری اقتصادی
(IEEPA) به
رئیس‌جمهوری میدهند. براساس این قانون، رئیس‌جمهوری امریکا میتواند هر زمان که
وضعیت اضطراری را در رابطه با یک کشور تشخیص دهد، محدودیتهایی در رابطه با آن
اعمال کند. ایالاتمتحده امریکا از مارس 1995 از این اختیار در رابطه
با ایران استفاده و چنین وضعیتی را در خصوص ایران اعلام کرده است. از آنجایی که این
اختیار برای یک سال مورد استفاده قرار میگیرد، از آن زمان تاکنون، همه ساله
اعلام این وضعیت تجدید شده است. نمونههایی از دستورهای اجرایی رئیس‌جمهوری امریکا
که با استفاده از این اختیار صادر شدهاند عبارتند از:
٭ دستور اجرایی شماره 13224 که در سپتامبر 2001 صادر شد و مقرر
میداشت که داراییهای شرکت‌هایی که از عملیات تروریستی حمایت می‌کنند یا معاملاتی
را در این راستا انجام دادهاند، باید در قلمرو ایالاتمتحده امریکا توقیف شوند.
این دستور اجرایی که‌اندکی پس از حادثه 11 سپتامبر صادر شد، اگرچه در ابتدای کار،
القاعده و طالبان را هدف قرار میداد، اما در سالهای اخیر، به عنوان مستمسکی
برای توقیف داراییهای برخی بانک‌ها و شرکت‌های ایرانی و ایجاد محدودیت برای آنها
مورد استفاده قرار گرفته است.
٭ دستور اجرایی شماره 13382 که در ژوئن 2005 صادر شده است و مقرر
میدارد که دارایی آن دسته از شرکت‌هایی که به تکثیر تسلیحات کشتار جمعی کمک کرده
است باید توقیف شوند. این دستور اجرایی نیز اگرچه در ابتدای کار علیه جمهوری
اسلامی ایران صادر نشده بود، اما بعدها به منظور ایجاد محدودیت بر شرکت‌های ایرانی
مورد استفاده و استناد قرار گرفت.
٭ دستور اجرایی شماره 13622 که در تاریخ 30 جولای 2012 صادر شده
است. این دستور اجرایی مقرر میدارد که مجازاتهای مقرر در قانون تحریم‌های ایران،
بر آن دسته از شرکت‌هایی که نفت خام ایران را خریداری مینمایند، اعمال خواهند شد.
٭ دستور اجرایی شماره 13645 که در ژوئن 2013 صادر شده است. این
دستور اجرایی مقرر میدارد که معامله ریال ایران و نیز ارائه کالا به صنعت اتومبیل
ایران ممنوع است. هیچیک از دستورات اجرایی فوقالذکر، براساس قانون صادر
نشدهاند و مستند آنها صرفاً اختیارات رئیس‌جمهوری است و لذا رئیس‌جمهوری میتواند
بدون اینکه ملزم به اخذ مجوز از کنگره باشد، آنها را لغو نماید یا تغییراتی در
آنها دهد که منتهی به اعمال نشدن آنها بر شرکت‌های ایرانی شود که برخی از
محدودیتهای مندرج در قوانین بعدی کنگره، مثل محدودیتهای ذکرشده در قانون جامع
تحریم‌های ایران مصوب سال 2010، مبتنی بر این هستند که اشخاص یا شرکت‌ها، مشمول
اقدامات محدودکننده مذکور در دستورات اجرایی فوق، قرار گرفته باشند. به عبارت
دیگر، اگر این دستورات اجرایی ملغی شوند یا اعمال آنها بر شرکت‌های ایرانی متوقف
شود، محدودیتهای آن قوانین نیز بر شرکت‌های مزبور اعمال نخواهد شد.
دسته
دوم، دستورات اجرایی مبتنی بر قانون هستند. این دستورات اجرایی یا مبتنی بر مصوبات
کنگره هستند یا متعاقباً در مصوبات کنگره تأیید شدهاند و لذا رئیس‌جمهوری
نمیتواند به تنهایی و بدون مجوز کنگره آنها را اصلاح کرده یا تغییر دهد. این دستورات
اجرایی عبارتند از:
٭ دستور اجرایی شماره 12959 که در ماه مه 1995 صادر شده است و
تجارت با ایران و سرمایهگذاری در آن را منع مینماید. مفاد این دستور اجرایی در
ماده 103 قانون جامع تحریم‌های ایران مصوب سال 2010 عیناً تکرار شده است و لذا
رئیس‌جمهوری نمیتواند به تنهایی آن را کنار گذارد.
٭ دستور اجرایی شماره 13590 که در نوامبر 2011 صادر شده است و شامل
«فروش، اجاره یا ارائه خدمات یا کالاهایی به ایران میشود که میتواند بهطور
مستقیم یا مهمی به حفظ یا توسعه توان تولید محصولات پتروشیمی در ایران کمک کند.»
البته چنین کاری در صورتی مشمول تحریم خواهد بود که ارزش خدمات یا کالاهای ارائه
شده در طول 12 ماه بیشتر از 250 هزار دلار یا مجموعاً (بدون در نظر گرفتن بازه
زمانی) بیشتر از یک میلیون دلار باشد. این تحریم نیز در ماده 201 «قانون کاهش
تهدید ایران و حقوق بشر در سوریه» مصوب 2012 ذکر شده است.
٭ تحریم بانک مرکزی ایران که در دستور اجرایی 13599 امریکا مصوب
فوریه 2012 ذکر شده است و علاوهبر تحریم کردن بانک مرکزی ایران، مقرر
میدارد که داراییهای آن در قلمرو امریکا باید توقیف شود. این تحریم در ماده 12
قانون «کاهش تهدید ایران و حقوق بشر در سوریه» تکرار شده است. با این حال، قانون
مزبور به دولت امریکا این اختیار را میدهد که اگر تأیید کند که بانک مرکزی ایران
به تأمین مالی تکثیر سلاحهای کشتار جمعی نمیپردازد یا سپاه پاسداران یا سایر
اشخاص تحریمشده در دستورهای اجرایی 13224 و 13382 را حمایت مالی نمیکند، این
تحریم را ملغی نماید. بهعبارت دیگر، در اینخصوص، دولت امریکا نمیتواند تحریم را
رأساً ملغی نماید، اما این اختیار را دارد در صورتی که امور مزبور را تأیید کند،
تحریم بانک مرکزی را لغو نماید.
٭ دستورات اجرایی مربوط به معاملات فلزات گرانبها. دستور اجرایی
شماره 13622 که قبلاً به آن اشاره شد، حاوی مقرره دیگری
نیز هست که براساس آن، اشخاص یا شرکت‌هایی که به ایران کمک کرده‌اند تا فلزات
گرانبها را معامله کند، مشمول تحریم قرار میگیرند. این بخش از دستور اجرایی یاد
شده، در ماده 1245 «قانون آزادی و مبارزه با تکثیر تسلیحات در ایران» مورد تصویب
کنگره قرار گرفته است. اگرچه دولت امریکا اجازه ندارد این تحریم را مثل تحریم بانک
مرکزی ملغی کند، اما اختیار توقف اجرای آن به دولت داده شده است.
برجام
و تحریم‌های ایالات متحده امریکا
برجام
موجب آن میشود که دستورهای اجرایی مستقل رئیس‌جمهوری امریکا در مورد تحریم ایران
که مبتنی بر قوانین نیستند ملغی شوند و قوانینی که در مورد تحریم ایران وضع
شدهاند نیز براساس اختیاراتی که به رئیس‌جمهوری امریکا اعطا شدهاند، متوقف
خواهند شد و عملاً این کار، در حکم لغو تحریم‌های مزبور خواهد بود. به عبارت دیگر،
با توجه به گوناگون و متفاوت بودن تحریم‌های ایران در ایالاتمتحده امریکا،
برداشته شدن آنها نیز مکانیزمهای متفاوتی دارد. برخی از این تحریمها با دستور
رئیس‌جمهوری امریکا ملغی میشوند و برخی دیگر با مقرراتی که وزیر امور خارجه صادر
مینماید بدون اینکه ملغی شوند، تعلیق شده یا اجرای آنها متوقف میشود. در نظام
حقوقی امریکا دسته دیگری از تحریمها نیز وجود دارند که به نام تحریم‌های ایالتی
شناخته میشوند. مقصود از تحریم‌های ایالتی، تحریمهایی است که توسط مقامات
قانونگذاری و اجرایی ایالتها و نه توسط دولت فدرال تصویب میشوند. در برجام در
خصوص این تحریمها این نکته قید شده است که دولت ایالاتمتحده امریکا به طور فعال
تلاش خواهد کرد که تحریم‌های ایالتی نیز رفع شوند و تحریم‌های ایالتی جدیدی تصویب
نشوند. با این حال،ایالاتمتحده امریکا تعهد قطعی به لغو همه این تحریمها نداده
است چرا که لغو این تحریمها خارج از حدود اختیارات دولت مرکزی است.
در
نهایت باید به این نکته اشاره کرد که بر خلاف اتحادیه اروپا، هیچ مکانیزم مشخصی
برای رسیدگی قضایی به قانونی یا غیر قانونی بودن تحریمها وجود ندارد و دادگاههای
این کشور صلاحیت رسیدگی به تحریم‌های وضع شده توسط دولت را ندارند. لذا هیچ پرونده
قضایی نیز علیه تحریم‌های امریکا در دعاوی این کشور وجود ندارد که با برجام مختومه
یا متوقف شود.
حمید قنبری/دبیر کمیته برجام در بانک مرکزی