پایگاه خبری تحلیلی فولاد (ایفنا)-هر چند
نامه سناتورها به لحاظ حقوق داخلی آمریکا عملی غیرقانونیست، ولی میتواند سبب
هوشیاری از این شود که در صورتی این توافق برای آمریکا یک «موافقتنامه بین‌المللی الزام‌آور»
محسوب نشود، کنگره میتواند با استناد به قوانین متعدد خود، توافق را منوط به
تصویب در کنگره کند.
رهبر معظم
انقلاب در دیدار با خبرگان رهبری در روز 21 اسفند فرمودند «این [اشاره به
نامه سناتورها و عدم پایبندی به موازین حقوق بین الملل و توافقات پیشین آمریکا]
نهایت فروپاشی اخلاق سیاسی است ... آن‌وقت میگویند ما میخواهیم به ایرانی‌ها یاد
بدهیم، درس بدهیم که بفهمند قوانین ما چیست! خب ما احتیاج به درس آنها نداریم؛ ما
اگر چنانچه به توافقی هم برسیم، بلدیم چه‌جوری عمل بکنیم که بعد آنها نتوانند
جمهوری اسلامی را پشت در نگه دارند. این را مسئولین نظام جمهوری اسلامی
بلدند که چه جوری عمل بکنند، احتیاج به درس آنها نیست امّا آنها این‌جوری عمل
میکنند؛ این واقعاً نشان‌دهنده‌ی فروپاشی است.» این که قوانین ایالات متحده چیست و
نحوه برخورد مذاکره کنندگان با با آمریکا بایستی چگونه باشد، مسئله ای است که نیاز
به فهم اختیارات دولت آمریکا را ضروری می سازد. چرا که با شناخت قوانین داخلی
آمریکا، متوجه می شویم که در صورتی که توافق الزام آوری با این کشور بسته نشود،
ممکن است، متعاقبا با مشکلاتی که سناتورها پیشاپیش (و ناخواسته) ایران را
از آن بیم داده اند پرهیز کرد. در این مقاله به دو سوال پاسخ می دهیم، اول: آیا
نامه سناتورها به ایران یک عمل حقوقی بود؟ دوم: آیا تصویب موافقتنامه با ایران ذیل
صلاحیت پارلمان ایالات متحده قرار می گیرد؟
سوال
نخست: آیا نامه سناتورها به ایران یک عمل حقوقی بود؟
قبل
از پرداختن به این مهم که آیا پارلمان ایالات متحده صلاحیت تصویب موافقتنامه با
ایران را می تواند از دولت سلب کند یا خیر، ابتدا به ایرادی که به نگارش این نامه
وارد است می پردازیم. ایرادی که به عمل سناتورها وارد است، صرفا بخش صلاحیت تصویب
موافقتنامه ها مربوط نمی شود (که همانطور که نوشته خواهد شد این ایراد نیز به
ایشان وارد است)، بلکه این نیز است که سناتورها صلاحیت نگارش نامه به مقامات
ایرانی را نداشته اند و مرتکب عمل خلاف حقوق شده اند. به عبارتی نگارش این نامه به
مقامات ایرانی توسط سناتورها عملی غیر حقوقی بوده است (سوای از صلاحیت آن ها برای
محدود کردن قوه مجریه برای تصویب موافقتنامه با ایران). در زیر با اشاره به یک
قانون در ایالات متحده به این مهم پاسخ خواهیم داد.
قانون
لوگان Logan Act
بعد
از تنشی که میان ایالات متحده و فرانسه در سال 1798 ایجاد شد و بعد از شکست
مذاکرات بین دو دولت، جورج لوگان قانونگذار و صلح طلبی از ایالت پنسیلوانیا، به
عنوان یک شهروند خصوصی وارد این مناقشه شد و بعد از آن برای جلوگیری از حضور
شهروندان در مسائل بین‌المللی که آمریکا به آنها درگیر است (هر چند لوگان خود را
به عنوان یک شهروند و نه نماینده دولت معرفی کرده بود و توانسته بود بخشی از
سوءتفاهم‌ها را برطرف کند) سبب تصویب قانونی با عنوان قانون لوگان شد. با وجود
موفقیت ظاهری ماموریت لوگان، مخالفان در کنگره، که از ستایش لوگان در روزنامه‌های
مخالف رنجور بودند، «برای جلوگیری از جسارت و گستاخی از افراد موثر نسبت به دخالت
در امور بین المللی» این قانون را تصویب کردند. نتیجه این بود که نماینده راجر
گریزولد، قانون لوگان را با اکثریت کنگره
با رای از58 موافق نسبت به 36مخالف در مجلس نمایندگان و 18 موافق نسبت به 2 مخالف
در مجلس سنا به تصویب رساند. در این «قانون لوگان» 1799 قید شده است «هر شهروند
آمریکا، صرف نظر از مکان سکونت و منصبی که دارد، در صورتی که بدون اجازه دولت
آمریکا، به طور مستقیم یا غیرمستقیم اقدام به آغاز یا انجام مکاتبه یا گفت و گو
با هر دولت خارجی یا مقام خارجی یا مأموران آنها بکند و هدف (از این
ارتباطات و مکالمات) اثرگذاری بر اقدامات یا رفتار هر دولت خارجی یا مقام خارجی و
مسئولان آنها در یکی از مناقشات یا مجادلات مرتبط با دولت آمریکا و یا به شکست
کشاندن تدابیر دولت آمریکا را داشته باشد، بایستی به موجب این قانون به پرداخت
جریمه یا حبس تا سه سال و یا هر دو محکوم شود.»
استدلال
شده است که سناتورهای ایالات متحده برای تضعیف گفت‌و گوهای هسته‌ای باراک اوباما
با ایران، با رهبران ایران ارتباط برقرار کرده‌اند و به این دلیل که «شهروندان
آمریکایی از تماس و برقراری رابطه با هر دولت خارجی، با هدف تحت تأثیر قرار دادن
اقدامات آن دولت خارجی در رابطه با اختلافات و مشاجرات با آمریکا، بدون اجازه
ایالات متحده منع هستند و سناتورها دست به این اقدام زده‌اند» به همین خاطر بایستی
مجازات شوند و مجازات شکنندگان قانون جریمه و حتی تا سه سال حبس است.
سوال
دوم: آیا تصویب موافقتنامه با ایران ذیل صلاحیت پارلمان ایالات متحده قرار می
گیرد؟
در
ایالات متحده آمریکا برای لازم الاجرا شدن موافقتنامه‌ها مکانیسم‌هایی وجود دارد
که پی بردن به این مکانیسم ها میتواند به این سوال سوال پاسخ دهد.
الف)
بند 2 ماده 2 اصل 2 قانون فدرال آمریکا
به
این دلیل که نظام آمریکا نظامی ریاستی است، توافق‌ها و معاهدات نظامی امنیتی نیازی
به تصویب کنگره ندارد، و آن بخش از توافق هسته‌ای که ماهیتی امنیتی برای آمریکا
دارد، با صلاحیت قوه اجرایی قابل تصویب است، اما توافق هسته‌ای با ایران صرفا
ابعاد امنیتی برای آمریکا ندارد. بیشترین و مورد توجه‌ترین بعد توافق ابعاد
اقتصادی و مالی این توافق یعنی تحریم‌هاست، تحریم‌هایی که بیشترشان توسط کنگره وضع
شده‌اند و می‌بایستی توسط همین نهاد لغو شوند. و هم از این‌رو (یعنی از بین رفتن
تحریم‌های کنگره علیه ایران) است که این توافق لازم است برای کنگره
نیز لازم الاتباع باشد.
در
ایالات متحده آمریکا معاهدات بین‌المللی را سنا و عهدنامه‌های مالی را مجلس
نمایندگان تصویب می‌کند. بر اساس بند 2 ماده 2 اصل دوم قانون اساسی فدرال «او
[رئیس جمهور] با صلاحدید و مشورت سنا، و کسب دو سوم از آرای موافق نمایندگان حاضر،
اختیار عقد معاهدات را دارد؛ او با صلاحدید و مشورت سنا اختیار تعیین سفیران، قضات
دیوان عالی، و سایر مقامات ایالات متحده را که انتصاب آن ها به صورت دیگری ممکن
نیست، را داراست. اما کنگره می تواند طبق قانون، اختیار انتصاب مقامات جزء، مانند
مقامات دادگاه ها و رؤسای وزارت خانه ها را تنها به او بدهد.»
اشاره
می‌کنیم که بنا بر این اصل اختیاراتی که سناتورها از آن در نامه به رهبران ایران
یاد کرده اند یعنی «دو سوم از اعضای سنا می بایست یک معاهده بین المللی را تایید
کنند» محل تفاسیر متعددی است.
همان
طور که این قانون این گونه تفسیر شده است که «مؤلفان قانون اساسی قصد داشتند در
برخی موارد، مجلس سنا به عنوان مشاور رییس‌جمهوری، عمل کند» همچنین جک گلدسمیت استاد دانشکده حقوق
در دانشگاه هاروارد معتقد است «سنا معاهدات را به تصویب نمی رساند. در حقیقت، سنا
لایحه تصویب معاهده را ارائه می کند تا با این شیوه مشاوره و موافقت خود را در
خصوص معاهده مربوطه به طور رسمی ارائه کرده باشد و از این طریق موضع رئیس جمهور را
در تصویب معاهده قدرتمند سازد. طبق گزارش سرویس تحقیقاتی کنگره در سال 2001 در
خصوص نقش سنا در روند تصویب معاهدات در کشور، این رئیس جمهور آمریکاست که در مورد
مفاد معاهدات مذاکره می کند و در نهایت آن را به تصویب می رساند، اما به این شرط
که سنا در مراحل آغازین مذاکره لایحه ای را در مورد معاهده ارائه و موافقت خود را
با آن اعلام کرده باشد. تصویب (معاهدات) اقدامی فرمالیته برای نشان دادن موافقت
کشور و متعهد بودن آن به معاهده در بستر بین المللی است. طبق گزارش سرویس تحقیقاتی
کنگره، ممکن است یک معاهده از سوی سنا بررسی و تایید شده باشد، اما رئیس جمهور می تواند
به سادگی از تصویب معاهده خودداری نماید. تصویب نهایی توسط رئیس جمهور صورت می
گیرد و نه سنا». (جک گلدسمیت، 1393)
یکی
از تفاسیر از این قانون تفاوت بین معاهدات امنیتی و معاهدات مالی است. از سال
١٧٨٧ طی سال‌ها، تفاسیر متعددی مطرح شده است و تعدیل‌هایی نیز در آن صورت گرفته
است. به عنوان مثال معاهداتی که جنبه مالی دارد، علاوه بر آنکه باید مورد تصویب
دوسوم اعضای سنا قرار گیرد، باید توسط اعضای مجلس نمایندگان هم تصویب شود. بر اساس
قانون اساسی آمریکا چون رییس‌جمهوری ایالات متحده، فرمانده کل قواست بر این اساس
می تواند در حوزه های متنوعی که مرتبط با مسایل نظامی و امنیتی است، تصمیم گیری
کند.
بنابراین
مطابق با قانون اساسی این کشور، سنا در خصوص موافقتنامه‌های مالی میتواند کنترل
بر دولت داشته باشد. بنابراین طبق قانون اساسی امریکا پاسخ به سوال اصلی مقاله دو
وجهی است. از یک وجه و مطابق با قوانین داخلی آمریکا، یک معاهده بین‌المللی
بایستی به تصویب کنگره برسد، و چون توافق ایران با E3+3 یک توافق و معاهده
بین‌المللی است، اگر توافق نهایی بین ایران و اعضای ١+٥ شکل گیرد، قطعا و یقینا
باید به تصویب کنگره برسد. اما همانطور که اشاره شد، به این دلیل که نظام آمریکا
نظامی ریاستی است، توافق‌ها و معاهدات نظامی – امنیتی نیازی به تصویب کنگره ندارد،
اما توافق هسته‌ای با ایران صرفا ابعاد امنیتی برای آمریکا ندارد. بیشترین و مورد
توجه‌ترین بعد توافق ابعاد اقتصادی و مالی این توافق یعنی تحریم‌هاست، تحریم‌هایی
که بیشترشان توسط کنگره وضع شده اند و می‌بایستی توسط همین نهاد لغو شوند.
اما
اینکه چگونه میتوان با وجود مخالفتهای شدید کنگره با توافق هسته ای، چنین انتظاری
را داشت (انتظار لغو تحریم‌های کنگره توسط کنگره) مسئله‌ای جداگانه است، اما
تلویحا میتوان اشاره کرد که همان‌گونه که هوشمندانه توسط وزیر خارجه ایران مطرح
شده است، یعنی رفتن توافق ایران به شورای امنیت و تبدیل شدن آن به یک قطعنامه ذیل
فصل هفت، میتوان نه تنها تأثیر مخرب کنگره را خنثی کرد، بلکه این نهاد وابسته به
دولت آمریکا را برای لغو تحریم‌هایی که توسط خودش علیه ایران وضع شده است، لازم
الاتباع پکرد.
ب)
قانون Congress Case ACT:
دومین
سندی که نشان‌دهنده مرجع صلاحیت‌دار برای تصویب توافق‌ها در آمریکا است، همین
قانون کیس اکت است. طبق اساسنامه، 1 U.S.C. 112b، قانون مشهور Case Act که با
عنوان "Reporting International Agreements to Congress under Case
Act" در
سایت وزارت امور خارجه آمریکا منتشر شده است، وزیر امور خارجه آمریکا موظف به
انتقال متن هر توافق بین‌المللی به کنگره است (از جمله متن هر توافق بین‌المللی
شفاهی، که این توافق نیز باید به نوشته تقلیل یابد). از آن‌جایی که افشای
عمومی فوری آن مخاطره برای امنیت ملی ایالات متحده، دارد، وزیر امور خارجه موافقتنامه
را به کمیته روابط خارجی مجلس سنا و کمیته روابط بین‌المللی مجلس نمایندگان منتقل
می‌کند.» لذا طبق قانون Case Act موافقتنامه‌ای که به وسیله وزیر خارجه و
متعاقبا رئیس‌جمهور به امضا برسد، «بایستی» به اطلاع کنگره رسیده و به این نهاد
منتقل شود.
ج)
لایحه 536 سنا (Senate 536 Bill):
سومین
قانون لایحه 536 سنا است. این قانون یا قطعنامه مشاوره‌ای موافقتنامه‌های بین‌المللی
«نظر سنا را در این مورد که رئیس‌جمهور باید به توصیه کمیته روابط خارجی مجلس سنا
در تعیین اینکه آیا یک توافق بین‌المللی باید به عنوان یک معاهده عرضه شود یا
نه را بیان می‌کند.» در این قطعنامه مشورتی که با عنوان "S.Res.536 - International
Agreement Consultation Resolution 95th Congress (1977-1978)" به تصویب
رسیده است این کمیته میتواند حتی در هنگام مذاکره عقیده خود را راجع به
توافق‌نامه به رئیس‌جمهور اعلام کند. مطابق با این قانون این سنا است که میتواند
اجازه انجام یک توافق
را
به رییس‌جمهور بدهد یا آن را منوط به تصویب سنا کند.
فرجام
سخن
نگارش
نامه توسط سناتورهای ایالات متحده، هر چند به لحاظ قوانین و حقوق داخلی ایالات
متحده عملی غیر حقوقی است و حتی در صورت اراده سیاسی قوه اجرایی میتواند موجبات
پیگرد حقوقی و قانونی ایشان را فراهم می‌کند، اما به این دلیل که میتواند سبب
هوشیاری تیم مذاکره کننده کشورمان شود، قابل توجه است. هوشیاری از اینکه آمریکا
اولا قابل اعتماد نیست و در صورتی که توافق هسته‌ای ذیل یک موافقتنامه بین‌المللی
الزام‌آور برای دولت آمریکا محسوب نشود، کنگره آمریکا میتواند با استناد به
قوانین متعدد خود، توافق را منوط به تصویب در کنگره کرده و مترصد اخذ امتیازات
بیشتر شود و به واسطه رسوخ گروه‌های فشار در خصوص تصویب آن دست به شیطنت بزند.
ثانیاً طرح هوشمندانه وزیر خارجه کشورمان مبنی بر قرار گرفتن توافق ذیل فصل هفتم
منشور ملل متحد، می تواند مانع از چنین آسیب‌هایی توسط مجالس داخلی کشورهای طرف
معاهده شود. هر چند قرار گرفتن ذیل فصل هفتم نیز ممکن است آسیب‌هایی در پی داشته
باشد، اما به نظر می‌رسد به دلیل عدم اطمینان از عملکرد نیات اطراف معاهده، تبدیل
شدن توافق به قطعنامه شورای امنیت عملی خنثی کننده است.*
* احمد
صدیقی؛ کارشناس مسائل حقوقی
منبع :
پایگاه تحلیلی تبیینی برهان